療器械唯一標(biāo)識(unique device identifier,UDI)目前已成為解決醫(yī)療器械全球監(jiān)管問題的通用語言。自2013年9月美國食品藥品管理局(Food and Drug Administration,FDA)發(fā)布醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)(unique device identification system,UDI system)法規(guī)、正式啟動UDI實施工作以來，規(guī)范醫(yī)療領(lǐng)域數(shù)據(jù)格式,提高臨床數(shù)據(jù)釆集的準(zhǔn)確性，同時也為UDI全球協(xié)調(diào)工作提供了經(jīng)驗。本研究擬結(jié)合本所研究人員親赴FDA展開的UDI調(diào)研情況，系統(tǒng)概述美國UDI系統(tǒng)實施的法規(guī)體系和組織架構(gòu)以及UDI系統(tǒng)項目推進情況，研討美國UDI系統(tǒng)的具體實施方案，分析UDI發(fā)碼機構(gòu)、全球UDI數(shù)據(jù)庫等美國特色的UDI系統(tǒng)實現(xiàn)方式，為我國開展和推進UDI實施工作提供借鑒和思路。
Progress in the Implementation of Unique Device Identification(UDI)System in the US
YI Li,YU Xinhua*
(Institute of Medical Device Standardisation Administration,National Institutes for Food and Drug Control,Beijing 100050,China)
[Abstract]The unique device identifier(UDI)has become the common language for identification of medical device globally.Since September 2013,the US Food and Drug Administration( FDA)issued unique device identification system(UDI system)regulations to establish a UDI system,which not only standardized data formats for healthcare industry and improved the accuracy of collecting clinical data,but also provided experience for UDI's global harmonization efforts.Combining with the experience from the field study to US FDA about UDI in 2016,this article outlines the regulatory system and organizational structure of UDI system implementation and the promotion of UDI system projects,discusses the specific implementation plan of UDI system in the United States,and analyzes the UDI issuing agency and global UDI database.The UDI system implementation method with United States characteristics provides experience for China to carry out and promote the implementation of UDI system.
[Key Words]Unique device identifier(UDI)；The US Food and Drug Administration；UDI system regulatory system and organizational structure；UDIsystem project promotion
醫(yī)療器械唯一標(biāo)識(unique device identifier,UDI)目前已成為解決醫(yī)療器械全球監(jiān)管問題的通用語言。國際醫(yī)療器械監(jiān)管機構(gòu)論壇(international medical device regulators forum,IMDRF)于2013年12月發(fā)布《UDI指南》【1】，拉開了全球?qū)嵤︰DI的序幕。由于《UDI指南》只是一個框架性文件，不包括具體應(yīng)用層面的指導(dǎo),2017年9月,IMDRF重開UDI工作組，并于2019年3月發(fā)布《UDI應(yīng)用指南》和兩個信息文件《在電子健康系統(tǒng)中記錄UDI)<UDI數(shù)據(jù)元素在不同IMDRF成員國的使用》，給各國實施UDI提供細化的指導(dǎo)。
我國國家藥品監(jiān)督管理局(NMPA)于2019年8月發(fā)布《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)規(guī)則》
【2】，自2019年10月1日起正式實施。全球范圍內(nèi)，美國、歐盟、沙特阿拉伯和韓國等國家和地區(qū)也已經(jīng)發(fā)布UDI相關(guān)的法規(guī)和指導(dǎo)性文件。美國是首個在國家層面、由政府以法規(guī)形式實施醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)(unique device identification system,UDI system)項目的國家，當(dāng)前已經(jīng)實施6年?，F(xiàn)本研究擬結(jié)合本所研究人員親赴美國食品藥品管理局(Food and Drug Administra tion,FDA)展開UDI調(diào)研的情況,系統(tǒng)概述美國UDI系統(tǒng)實施的法規(guī)體系和組織架構(gòu)以及UDI系統(tǒng)項目推進情況，研討美國UDI系統(tǒng)的具體實施方案，分析UDI發(fā)碼機構(gòu)、全球UDI數(shù)據(jù)庫等美國特色的UDI系統(tǒng)實現(xiàn)方式，為我國開展和推進UDI實施工作提供借鑒和思路。
1、美國FDA UDI法規(guī)制定背景和現(xiàn)狀
1.1美國FDAUDI實施背景
1999年，美國國家醫(yī)學(xué)院(Institute of Medicine)發(fā)布了研究報告《人非圣賢》，報告指出,錯誤地使用藥物和器械導(dǎo)致的醫(yī)療錯誤是醫(yī)療事故的主要原因，而醫(yī)療錯誤大多是可以避免的,通過床前掃碼能夠有效地避免藥物和器械的誤用，從而極大程度地降低醫(yī)療成本。本研究報告是美國FDA積極推行藥品和醫(yī)療器械條形碼管理的契機【3】。
2004年,FDA頒布法規(guī),要求在藥品標(biāo)簽上使用條形碼識別，在起草時,FDA針對是否應(yīng)將此項法規(guī)推廣至醫(yī)療器械領(lǐng)域公開征求了意見，在審議過程中,FDA決定不對醫(yī)療器械應(yīng)用條形碼規(guī)則，并表示此類器械缺乏與國家藥品代碼(national drug code)系統(tǒng)相類似的標(biāo)準(zhǔn)和唯一識別系統(tǒng)，但UDI有助于減少醫(yī)療錯誤，便于召回，可識別器械的兼容性或過敏反應(yīng)(如MRI和乳膠)、改善庫存控制、完善報銷方式并減少假冒產(chǎn)品。FDA一直在積極開展相關(guān)研究，推動UDI的實施，并委托相關(guān)咨詢機構(gòu)開展研究，發(fā)布了研究報告,并開展了法規(guī)實施的影響力分析，認為UDI實施利大于弊【4】。
1.2美國FDA實施UDI的法規(guī)體系
基于之前的研究成果,2007年《FDA補充法案》【5】確立了美國FDA實施UDI系統(tǒng)的法規(guī)依據(jù),明確了可以發(fā)布UDI法規(guī)，要求在醫(yī)療器械的標(biāo)簽上賦有唯一性的標(biāo)識,以便在流通和使用環(huán)節(jié)充分識別醫(yī)療器械。2012年《FDA安全和創(chuàng)新法案》【6】確立了UDI系統(tǒng)實施的時間框架，要求UDI法規(guī)草案在2012年12月31日前完成,并在征求意見結(jié)束后6個月內(nèi)發(fā)布，植入器械、生命支持/生命維持類器械需要在法規(guī)發(fā)布后兩年內(nèi)實施UDI。2013年9月，F(xiàn)DA發(fā)布UDI法規(guī)，計劃通過7年時間逐步實施UDI。
2013年IMDRF發(fā)布的《UDI指南》明確提出，所有UDI應(yīng)用的利益相關(guān)者(從生產(chǎn)企業(yè)到醫(yī)療機構(gòu)和患者)，只有在其各工作流程系統(tǒng)中使用UDI,才能體現(xiàn)出UDI的益處。UDI規(guī)則發(fā)布后,美國同時也對聯(lián)邦法規(guī)第21篇(Code of Federal Regulations Title 21,21CFR)做了一系列適應(yīng)性修訂，在諸多章節(jié)中加入了UDI相關(guān)內(nèi)容,例如第803部分——醫(yī)療器械報告，第810部分——醫(yī)療器械召回主管機構(gòu)，第820部分——質(zhì)量系統(tǒng)法規(guī)等,促進各方在相關(guān)環(huán)節(jié)應(yīng)用UDI,從而最大程度發(fā)揮UDI的作用。FDA陸續(xù)發(fā)布了一系列指南性文件，指導(dǎo)企業(yè)實施UDI。
指南文件包括唯一標(biāo)識的關(guān)鍵性要求，例如數(shù)據(jù)庫填報、關(guān)鍵性技術(shù)(如針對醫(yī)療器械本體直接標(biāo)識等)以及特定類型的醫(yī)療器械產(chǎn)品(如針對器械包發(fā)布的指南等)。FDA并沒有在法規(guī)規(guī)則的同時一次性發(fā)布所有的指南,而是在UDI實施過程中，結(jié)合產(chǎn)品的合規(guī)日期逐步發(fā)布。見表1。
2、美國FDAUDI實施情況
2.1美國FDAUDI施行組織架構(gòu)
美國FDA成立了專門的UDI工作團隊,具體由FDA設(shè)備儀器與放射健康中心(Center for Devices and Radiological Health,CDRH)的監(jiān)管和統(tǒng)計辦公室(Office of Surveillance and Biometrics,OSB)和FDA信息化辦公室負責(zé)。美國UDI數(shù)據(jù)庫的公眾查詢平臺是由FDA與美國國立醫(yī)學(xué)圖書館合作建立，可供公眾免費查詢、數(shù)據(jù)庫下載等。
2.2發(fā)碼機構(gòu)的認可情況
美國FDAUDI規(guī)則在很大程度上依賴于國際標(biāo)準(zhǔn)和全球公認的發(fā)碼機構(gòu)。FDA要求UDI的發(fā)碼機構(gòu)能夠滿足以下條件:①為非盈利私人機構(gòu)或者國家機構(gòu);②符合ISO/IEC15459標(biāo)準(zhǔn)的2、4、6部分;③僅使用來自ISO/IEC646標(biāo)準(zhǔn)中的字符和數(shù)字;④對所有的使用者一致、公正和合理;⑤能夠協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方之間的沖突，該沖突將妨礙申請人構(gòu)建一個公平和中立標(biāo)識系統(tǒng)。
美國FDA對發(fā)碼機構(gòu)采取的是認可的方式，滿足條件的發(fā)碼機構(gòu)需向FDA提供書面的申請，并按照要求提供材料和支持文件。FDA認可發(fā)碼機構(gòu)的期限是3年，到期后可以申請更新,FDA保留撤銷認可的權(quán)力。發(fā)碼機構(gòu)需要保存貼標(biāo)商列表并在每年12月31日前以電子文檔的形式向FDA提供該列表。目前,FDA認可了國際物品編碼組織(GS1)、健康行業(yè)商務(wù)通信委員會(HIBCC)和國際血庫自動化委員會(ICCBBA)3家發(fā)碼機構(gòu)。在數(shù)據(jù)庫中，根據(jù)FDA2016年7月數(shù)據(jù)，采用GS1作為發(fā)碼機構(gòu)的數(shù)據(jù)約占80%,HIBCC數(shù)據(jù)約占20%,MICCBBA數(shù)據(jù)只有1~2條記錄，基本可以忽略不計。
表1 美國FDAUDI相關(guān)法規(guī)、文件和合規(guī)日期
注:除2015年9月24日需要合規(guī)的植入/生命支持/生命維持的醫(yī)療器械外，其他類型的醫(yī)療器械若需本體直接標(biāo)識要求，合規(guī)日期為同類產(chǎn)品合規(guī)日期后兩年
2.3UDI數(shù)據(jù)庫的建設(shè)情況
2013年9月20日，美國UDI數(shù)據(jù)庫正式上線,當(dāng)時并未開放公眾在線查詢功能。美國FDA于2014年6月發(fā)布UDI數(shù)據(jù)庫指南,指導(dǎo)行業(yè)上傳相關(guān)數(shù)據(jù),指南發(fā)布的時間為在首批產(chǎn)品實施UDI前3個月，對首批需要合規(guī)的企業(yè)具有很好的指導(dǎo)作用。2015年5月4日，F(xiàn)DA與美國國立醫(yī)學(xué)圖書館合作，發(fā)布了GUDID公眾數(shù)據(jù)平臺（Access GUDID），可供公眾免費査詢、數(shù)據(jù)庫下載等。數(shù)據(jù)庫運行至今，經(jīng)過多次的更新，截止至2019年9月，已經(jīng)由最初發(fā)布時的1.0版更新到最新的2.4.6版【7】。
3、美國FDA UDI實施的經(jīng)驗
3.1美國FDA UDI成功實施的關(guān)鍵因素
美國FDA咨詢系統(tǒng)（FDA helpdesk）是UDI法規(guī)實施獲得成功的關(guān)鍵因素之一。截至2016年7月25H,UDI咨詢系統(tǒng)總共收到超過20000個問題，超過95%的問題已經(jīng)成功解答。目前,FDA平均每個月會收到1300個問題，在新的實施日期到來時,收到的提問會增加。赴FDA調(diào)研時，按照提問的總類,位于前3位的問題分別是監(jiān)管政策、技術(shù)和賬戶相關(guān)的問題。當(dāng)前，由于數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)量逐漸增加,FDA新設(shè)置了數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的選項。FDA會對收到的問題進行分類，并對比以往回答的問題中是否有相似的問題，從而加快問題回答的速度；對于共性問題,FDA還制定了UDI常見問題集，提高企業(yè)對UDI的理解。
工作人員保障充足。美國FDAUDI系統(tǒng)實施的核心團隊有工作人員10人，特定類別醫(yī)療器械合規(guī)截止日期前，數(shù)據(jù)量和問題會急劇上升,FDA會招聘臨時工作人員，借以保障工作人員的充足。
積極溝通交流形成良好的實施氛圍也是至關(guān)重要的。美國FDA在法規(guī)制定和實施過程中多次召開研討會，征求企業(yè)的意見，并發(fā)布一系列指南和網(wǎng)絡(luò)教程。此外，行業(yè)組織自發(fā)形成聯(lián)盟，積極探討UDI實施有關(guān)問題，借以加強行業(yè)之間的溝通和交流，例如醫(yī)療保健資源和材料管理協(xié)會（The Association for Health Care Resource & Materials Man- agement,AHRMM）是醫(yī)療保健供應(yīng)鏈專業(yè)人員的行業(yè)協(xié)會，其是美國醫(yī)院協(xié)會的組成部分，開發(fā)了學(xué)習(xí)UDI社區(qū)（LUC）【8】，著重討論如何在醫(yī)療保健領(lǐng)域?qū)嵤︰DI。
3.2美國FDA UDI實施面臨的挑戰(zhàn)
①數(shù)據(jù)維護及質(zhì)量問題。醫(yī)療器械產(chǎn)品的上市狀態(tài)和新規(guī)格型號的不斷更新推出、企業(yè)的兼并重組等都會導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫信息發(fā)生變化，因此UDI數(shù)據(jù)庫需要長期的更新和維護。與此同時，數(shù)據(jù)質(zhì)量是UDI全面實施面臨的主要挑戰(zhàn)，雖然美國FDA在建立UDI數(shù)據(jù)庫中盡可能采取結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，如是否和下拉選項等方式，避免使用純文本，但企業(yè)填寫中還是存在不規(guī)范的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高。
②部分企業(yè)合規(guī)難。據(jù)介紹，美國有8000家本土醫(yī)療器械生產(chǎn)廠商，全球范圍內(nèi)注冊企業(yè)有16000家，有3000家進口商。雖然FDA針對小企業(yè)發(fā)布了(UDI系統(tǒng):小企業(yè)依從性指南》，但因為企業(yè)類型、所處區(qū)域等不同，同時涉及到硬件購買以及人員培訓(xùn)等,某些企業(yè)符合UDI規(guī)定尚有困難。對于一些特殊的醫(yī)療器械，如標(biāo)簽尺寸過小無法張貼UDI標(biāo)識的問題、組合包貼標(biāo)問題、零售商現(xiàn)有掃碼系統(tǒng)不兼容等都給UDI實施帶來新的挑戰(zhàn)。
③部分類別醫(yī)療器械實施難度大。雖然美國FDA UDI法規(guī)明確了各類型醫(yī)療產(chǎn)品的合規(guī)日期,但是在實施UDI的過程中，由于醫(yī)療器械的多樣性,部分類型產(chǎn)品難以滿足法規(guī)要求，美國FDA發(fā)布了一系列的通知，推遲了特定類型產(chǎn)品的合規(guī)日期，對于某些特殊類別的產(chǎn)品，如軟性接觸鏡,FDA反復(fù)推遲實施日期直至尋找到合適的解決方案。見表2。
表2 美國FDAUDI系統(tǒng)特定產(chǎn)品合規(guī)日期的調(diào)整
4、美國FDA實施UDI對我國的啟示
美國FDA UDI法規(guī)已經(jīng)發(fā)布6年時間，實施過程中有很多經(jīng)驗可以借鑒，同時也暴露了一些問題需要重視和思考：
①UDI系統(tǒng)是一個醫(yī)療器械的充分識別系統(tǒng)，而不是追溯系統(tǒng)，由標(biāo)識、載體和數(shù)據(jù)庫組成。數(shù)據(jù)庫是一個靜態(tài)數(shù)據(jù)庫,只包含產(chǎn)品的特征信息,不包括廠商的生產(chǎn)計劃、產(chǎn)品流向等動態(tài)信息。但如果各方都在他們的工作流程系統(tǒng)中記錄和使用UDI,就可以形成完整的追溯鏈條。
②由于醫(yī)療器械的多樣性，美國FDA UDI系統(tǒng)規(guī)則只是一個框架，給予企業(yè)實施更多的靈活性。但美國FDA也在實施過程中發(fā)布了一系列指南文件,借以更好地指導(dǎo)企業(yè)實施UDI。
③UDI實施是一個長期的系統(tǒng)性工程。美國從開始UDI研究到規(guī)格正式發(fā)布用了10多年的時間，法規(guī)發(fā)布后采取基于風(fēng)險分階段實施的方式,前后加起來超過20年,UDI的實施應(yīng)當(dāng)循序漸進。
④溝通和交流有助于UDI的成功實施。美國FDA在法規(guī)制定和發(fā)布后大量并多次征求意見和召開討論會,美國的協(xié)會也自發(fā)成立了組織研究UDI實施中遇到的問題，形成了良好的實施氛圍。
⑤實施中的共性問題有必要明確。UDI實施中很多問題具備普遍性，如在實施初期政策法規(guī)和技術(shù)問題比較多，美國FDA針對UDI系統(tǒng)實施中的共性問題，制定了UDI常見問題集，有效地指導(dǎo)了行業(yè)的合規(guī)。
